№13(97)
29 березня 2007 року
|
|
Закон є, але чи маємо земельний кадастр? Кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Інституту держави і права НАН України, доцент Київського університету права
Як відомо, 20 березня ц.р. після кількаразових спроб Верховна Рада України прийняла Закон “Про державний земельний кадастр”.
Причин тривалого несприйняття законодавцями цього законопроекту було чимало. Головні з них зводилися до того, що, по-перше, Держкомзем України – головний лобіст Закону – намагався повністю монополізувати ведення державного земельного кадастру, позбавивши будь-яких прав на участь у цьому процесі місцеві органи влади, насамперед, сільські, селищні та міські ради. А по-друге, Держкомзем наполегливо “не хотів” бачити будь-яку різницю між державним земельним кадастром та державною реєстрацією прав на земельну і неземельну нерухомість, розглядаючи їх як одне ціле, що перебуває у виключному віданні саме цього органу влади.
Внесення певних змін до законопроекту безумовно поліпшили його зміст і дозволило врешті-решт отримати закон. Утім, на жаль, у ньому ще лишилося чимало положень, які, на нашу думку, негативно позначаться на якості земельно-кадастрової діяльності в нашій країні.
Кадастр versus реєстрація
Одним із найбільших недоліків є недостатнє розмежування державної реєстрації прав на земельну і неземельну нерухомість та державного земельного кадастру.
Справа в тому, що державний реєстр прав на нерухоме майно та державний земельний кадастр є принципово відмінними за своїм змістом системами. Так, державна реєстрація речових прав на нерухоме майно – це система, завданням якої є забезпечення офіційного визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення речових прав на нерухоме майно та їх обмежень, що супроводжується внесенням даних до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обмежень. Відповідно, до Державного реєстру прав мають включатися три групи тісно взаємопов”язаних між собою відомостей, а саме: 1) дані про зареєстровані права земельну і неземельну нерухомість; 2) дані про суб'єктів цих прав; 3) дані про об'єкти нерухомого майна (земельні ділянки, будівлі, споруди тощо). Отже, для ведення повноцінного Державного реєстру прав до нього має вноситися зазначений мінімально необхідний обсяг відомостей.
На відміну від державного реєстру прав, у державному земельному кадастрі має бути відображений значно більший обсяг даних про земельну ділянку. Крім розміру та місцезнаходження ділянки, у кадастрі мають відображатися дані про грошову оцінку земельних ділянок, категорію земель за цільовим призначенням земельних ділянок, їх якісні та кількісні характеристики, а також відомості щодо власників або користувачів земельної ділянки. Як бачимо, у державному земельному кадастрі мають відображатися багато відомостей, які можуть часто змінюватися. Наприклад, при незмінних розмірі, місцерозташуванні та власникові (користувачеві) земельної ділянки її цільове призначення, грошова оцінка де деякі інші характеристики можуть часто змінюватися. Особливо це стосується грошової оцінки земельної ділянки, величина якої залежить від прокладення до (чи повз) ділянки нових комунікацій (доріг, засобів зв’язку тощо), облаштування території, які роблять її місцерозташування більш вигідним, та ринкової кон’юнктури. Якщо включати всі ці дані до Державного реєстру прав, то тоді доведеться вносити до нього зміни мало не щорічно. Все це робить зазначений реєстр нестабільним, а головне, зазначені додаткові відомості не впливають на характер прав власників чи користувачів конкретних земельних ділянок.
Слід зауважити, що з великою неохотою лобісти закону про державний земельний кадастр пішли на включення до нього ст. 41, в якій зазначено, що державна реєстрація речових прав на земельні ділянки та інше нерухоме майно та їх обмежень здійснюється не у складі державного земельного кадастру, як це зазначалося в початковій редакції законопроекту, а в порядку, встановленому Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень".
Водночас, у прийнятому Законі є ст. 40, яка нівелює положення ст. 41. Справа в тому, що у ст. 40 передбачено ведення державної реєстрації земельних ділянок. Виходить, що в Україні існуватиме не одна, а дві реєстраційні системи щодо земельних ділянок: одна у складі державного реєстру прав на нерухомість, а інша - у складі державного земельного кадастру. Але навіщо ж реєструвати земельні ділянки у земельному кадастрі, коли вони реєструються при реєстрації прав на землю у державному реєстрі прав на нерухомість?
«Суть державного земельного кадастру, на жаль, визначатиметься не Законом…»
На жаль, в Законі “Про державний земельний кадастр” не визначена чітко компетенція органів місцевого самоврядування у сфері ведення державного земельного кадастру. Норми, в яких визначається така компетенція, є настільки загальними, розпливчатими за своїм змістом, що з них не випливають конкретні права та обов’язки сільських, селищних та міських рад у зазначеній сфері.
Так, у ст. 29 Закону встановлено, що державний земельний кадастр ведеться за єдиною системою, яка складається з трьох рівнів: місцевого (в межах села, селища, міста, міст Києва і Севастополя, району); регіонального (на рівні Автономної Республіки Крим, області); загальнодержавного (по Україні загалом).
Проте єдиною статтею законопроекту, в якій зроблена спроба окреслити юридичні повноваження сільських селищних та міських рад, є ст. 20. У ній, зокрема, визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері державного земельного кадастру на території сіл, селищ, міст належить: розробка, затвердження і реалізація місцевих програм щодо ведення державного земельного кадастру; погодження і затвердження земельно-кадастрової документації відповідно до закону; організація та координація здійснення земельно-кадастрових робіт; організація і здійснення самоврядного контролю у сфері державного земельного кадастру; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів у сфері державного земельного кадастру; інформування населення щодо результатів, одержаних у процесі здійснення земельно-кадастрових робіт; вирішення інших питань у сфері державного земельного кадастру відповідно до закону.
Сукупно визначені у цій статті повноваження місцевих рад складають враження, нібито вони досить повно і вичерпно визначені та є конкретними. Однак детальний аналіз цих повноважень дає підстави для висновку про те, що з набуттям чинності Законом «Про державний земельний кадастр» ради не матимуть реальних прав і обов’язків у сфері ведення державного земельного кадастру, що, по суті, означає, що вони не матимуть ніякого впливу на земельно-кадастрову діяльність на своїй території і будуть фактично відсторонені від її здійснення чи контролю за її здійсненням на своїй території.
Зокрема, у Законі нічого не говориться про те, хто, який орган (рада сесійно, виконком ради, створений радою відділ чи управління тощо) має вести записи, складати черговий кадастровий план, кадастровий план села, селища, міста, вносити (і в який документ) відомості про межі земельних делянок тощо.
Викладене можна заперечити таким чином, що закон не визначає, що ці повноваження на території сільської, селищної чи міської ради має здійснювати державний орган земельних ресурсів чи інший орган виконавчої влади. Однак таке заперечення не можна вважати вагомим чи таким, що прояснює ситуацію з огляду на інші статті закону. Наприклад, у ст. 24 закону (Нормативно-правові акти та нормативно-технічна документація з питань проведення земельно-кадастрових робіт) визначено, що не цей закон (!), а підзаконні нормативно-правові акти та нормативно-технічна документація з питань проведення земельно-кадастрових робіт установлюють порядок організації і виконання земельно-кадастрових робіт, їх склад і зміст, вимоги до них, норми і правила їх виконання, а також зміст відповідної земельно-кадастрової документації та вимоги до її оформлення. І далі в статті визначається, що нормативно-правові акти з питань проведення земельно-кадастрових робіт затверджуються Кабінетом Міністрів України (проте напевне розроблятимуться Держкомземом України), а нормативно-технічна документація з питань проведення земельно-кадастрових робіт – самим Держкомземом. Є побоювання, що занадто загальні і неконкретні положення цього закону будуть “деталізовані” Держкомземом України шляхом затвердження “нормативно-технічної документації з питань проведення земельно-кадастрових робіт)».
Таким чином, можна дійти висновку, що суть державного земельного кадастру визначатиметься не Законом “Про державний земельний кадастр”, а підзаконними нормативно-правовими актами. Тільки після їх прийняття можна буде визначити, що таке державний земельний кадастр, та яке його юридичне значення.
|
